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招投标知识分享：【案例大家谈50】能否在采购文件中设置Z低折扣率？
一、案例描述
在某市一个公开招标的政F采购项目中，采购文件要求，投标人不得低于成本进行报价，如果投标人报价中的折扣率低于百分之60，有可能影响服务质量或者不能诚信履约的，投标人需要作书面说明并提供证明材料，评审认为说明不成立的将视为不通过符合性审查。
二、问题提出
上述要求是否符合法律法规要求，是否属于变相设置Z低限价？如果是采用非公开招标方式的政F采购项目，能否设置类似的Z低折扣率？
三、案例分析
某省财政局的工作人员认为，根据《政F采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令87号，以下简称“87号令”）六十条的规定，评标认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料，但这里没有规定类似于Z低折扣率这种形式。另外，87号令十二条明确，采购人不得设定Z低限价。因此，问题中的情形明显是设置了Z低限价，不符合法律规定。
“依据87号令六十条的规定，采购人可以在招标文件中设置，供应商报价低于其他供应商一定比例时，要求其给出说明和证明材料。”上述工作人员继续说道。
“上述案例中招标文件的规定‘可能’违反了87号令六十条的规定。”L给出了较为“中性”的回答。
L表示，买到物有所值、物美的产品或服务，以及工程是采购各方秉持的原则之一，但在实务操作中，“价低物不美”的采购一直广为诟病。87号令六十条的规定给评标提供了一种合法处理“不合理”的方法，其前提与核心点是，认为投标人的报价明显低于其他投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约。显然，案例中Z低折扣率的要求，是对这个条款的延伸补充。既然法律法规没有规定如何界定“什么情况下属于明显低于其他投标人的报价”，采购人或代理机构应用相应的条件来约定，这样做并没有违反87号令六十条的规定。
“但是，无论基于怎样的出发点，无论是否对不合理进行了否定，都不能改变‘一旦设定Z低折扣率的条件，便造成了投标人只能从某个报价作为起点报价’的事实。另外，一旦使用了具体的比率，面临的问题是，为什么使用百分之60而不是百分之50、百分之70？百分之60的合理性从何而来？这也就引发了‘变相设定Z低限价’的争议，从而可能违反87号令十二条的规定。” L继续说。
“此问题涉及一个基本的法理原则和法益概念问的题。”P建议，把“折扣率低于百分之60”改为“明显偏离市场报价”的表述，这样做就与法律要求没有任何冲突了，而且有明确的法律依据。
L则建议，如果采购人能提供投标报价的百分之60即为“产品成本报价”或“合理履约价”的有关依据，比如保安服务采购，根据当地人力资源成本情况可以估算项目合理报价，那么所设定的要求可视为合理。反之，不能提供依据的规定便存在争议，容易引发质疑或投诉。
至于其他非招标采购方式的政F采购项目能否设置类似的要求，有观点认为，虽然不能找到明确的法律依据，这样的Z低折扣率可能也会引发争议。
P强调，“不能设置Z低限价”是政F采购国际规范的惯例，但这里也有个前提，拒绝Z低限价的规定不适合诚信严重缺失的市场。
四、法规适用
《政F采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令87号）
十二条 采购人根据报价测算情况，可以在采购预算额度内合理设定Z高限价，但不得设定Z低限价。
六十条 评标认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标应当将其作为无效投标处理。
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